Akt ten na czele gminy stawiał dziedzica jako wójta, a jej obszar utożsamiał z obszarem ziemskich dóbr. Okres konstytucyjny Królestwa nie przyniósł zasadniczych zmian w ustroju wsi i dopiero po powstaniu listopadowym powstało wiele projektów nowej organizacji gminy, dopuszczających pewne formy samorządu.
Ustrój gmin wiejskich w XIX wieku
Duże zmiany w ustroju gmin wiejskich wprowadził dopiero ukaz carski z dnia 15 marca 1859 roku, spełniając wysuwany od wielu lat postulat zwiększenia minimalnej wielkości gminy i ustalając jej wielkość na co najmniej 50 dymów. Obowiązek dokonania nowego podziału gmin powierzono naczelnikom powiatowym, zastrzegając jednak konieczność uwzględnienia lokalnych uwarunkowań oraz opinii właścicieli ziemskich. Wprawdzie własność gruntowa nadal miała decydujący wpływ przy ustalaniu gminnych granic, ale mimo wszystko wprowadzono obostrzenia prowadzące do utrzymania zwartości terytorialnej gminy bez względu na kwestie własnościowe.
Reforma samorządu gminnego Królestwa Polskiego
Razem z reformą uwłaszczeniową w Królestwie wdrożono reformę samorządu gminnego, całkowicie zmieniając ustrój polskiej wsi. Ukaz carski z dnia 2 marca 1864 roku o urządzeniu gmin wiejskich całkowicie oddzielił gminę od władzy właścicieli ziemskich i nadał jej charakter samorządowy. Do wykonania reformy powołany został Komitet Urządzający i komisje włościańskie. Zreformowana gmina składać się miała z wiosek, koloni oraz posiadłości dworskich, zatem konieczna stała się korekta istniejącej dotychczas sieci gminnej. W 1864 roku w Królestwie było 3083 gmin o różnej wielkości, przy czym ponad połowę stanowiły małe jednostki liczące do 1. 000 osób. Po wdrożeniu reformy nastąpiła fala łączenia gmin w celu stworzenia jednostek większych, lepiej zorganizowanych oraz łatwiejszych w kontroli przez władze centralne. W 1867 roku liczba gmin zmniejszyła się do 1329 ze średnią liczbą mieszkańców 3117 osób, natomiast w 1870 roku pozostało 1301 gmin, pomimo faktu przemianowania dotychczasowych 336 miast na wioski oraz powstania 59 całkowicie nowych gmin.
Nowe gminy miały dwustopniową strukturę: pierwszy stopień stanowiło zebranie gromadzkie jednowioskowej gromady, w którym brać mogli udział gospodarze posiadający 1, 5 morgi ziemi, natomiast drugi stopień stanowiła administracja wielowioskowa, w skład której wchodzili gospodarze posiadający 3 morgi oraz właściciele folwarków. Cenzus majątkowy spowodował, że większość mieszkańców została odsunięta od wpływu na gminne sprawy. Wysoki był również cenzus na stanowisko wójta i ławników, bowiem było to 6 mórg, natomiast na stanowisko sołtysa 3 morgi i ukończone 25 lat. W roku 1879 Komitet do Spraw Królestwa Polskiego cenzus ziemi dla kandydatów na wójta i ławników obniżył do 3 mórg.
Kompetencje zebrania gminnego Polsce w XIX wieku
Liczbę zebrań gminnych ustalono na 4 rocznie, do ich kompetencji zastrzegając sprawy uchwałodawcze i kontrolne nad urzędnikami i majątkiem gminnym. Do kompetencji zwyczajnych zebrania gminnego należał:
- wybór wójta gminy, ławników, pisarza oraz innych urzędników gminnych;
- uchwały w interesach gospodarczych i innych dotyczących gminy;
- przeznaczenie środków opiekuńczych i na urządzenie szkół gminnych;
- ustanowienie działań i rachunków osób pracujących w gminie;
- rozporządzanie nieruchomym majątkiem gminy;
- wybór pełnomocników w celu załatwiania spraw gminnych;
- wyrażenie opinii we wszelkiego typu sprawach, w których na zasadzie prawa ogólnego bądź innych postanowień zachodziła potrzeba wyrażenia zgody całej gminy.
Przebieg zebrania gminnego
Do ważności uchwał gminnego zebrania potrzebna była obecność co najmniej połowy uprawnionych, natomiast same uchwały zapadały jednomyślnie bądź większością głosów, przy czym w przypadku równości decydował głos wójta. W przypadku rozpatrywania spraw dotyczących zamiany, sprzedaży lub regulacji gminnych gruntów potrzebna była natomiast zgoda przynajmniej dwóch trzecich wszystkich uprawnionych gospodarzy. W sytuacji, gdy zebranie gminne nie dokonało rozkładu ciężaru podatków państwowych lub gminnych, wójt, po uprzedzeniu ławników i sołtysów, sporządzał taki rozkład oraz zawiadamiał o tym naczelnika powiatu. Uchwały, które były zapisywane w specjalnej księdze, nie wymagały wprawdzie zatwierdzania przez naczelnika powiatu, jeżeli były podejmowane w ramach kompetencji, jednak w praktyce naczelnik osobiście bądź przez swoich przedstawicieli często kierował obradami zebrań.
Gminne zebrania odbywały się pod przewodnictwem wójta, natomiast w sytuacji, gdy wójt kandydował ponownie na urząd bądź składał sprawozdanie finansowe, zebraniu przewodził sołtys wybrany przez zebranych lub najstarszy wiekiem. Z powodu częstego unikania przez gospodarzy udziału w zebraniach traciły one na znaczeniu na rzecz urzędu wójta, do którego kompetencji należało zwoływanie zebrań gminnych i wnoszenie pod ich obrady spraw, ponadto wykonywanie uchwał gminnych zebrań i sądów. Wójt był jednak przede wszystkim wykonawcą zarządzeń zwierzchnich urzędów, tj. naczelnika powiatu, władz włościańskich i sędziego pokoju.
Instrukcje urzędników
Naczelnicy powiatów mieli wskazane instrukcje, żeby wybierać na wójtów chłopów godnych zaufania i roztropnych, którzy winni być czynnymi obrońcami porządku społecznego i tarczą przeciw rewolucji. Polityka ta dała szybki efekt, bowiem w roku 1864 wójtów szlacheckiego pochodzenia było tylko 5%, chłopskiego 88%, natomiast 7% stanowili mieszczanie. Dekret zapewniał prawo wyboru wójta przez wyborców na trzyletnią kadencje, jednak zgromadzenie gminne po wyborze dwóch kandydatów na to stanowisko przesyłało ich nazwiska do naczelnika powiatu, który powoływał jednego na stanowisko wójta, natomiast drugiego czynił jego zastępcą. W sytuacji istnienia zastrzeżeń odnośnie kandydatów naczelnik zarządzał nowe wybory, a po ponownym wyborze niewłaściwych kandydatów mógł odwołać się do gubernatora z prośbą o ostatnie wybory. Wybrani wówczas kandydaci obejmowali wprawdzie swoje stanowiska, ale naczelnik miał prawo ich zawiesić za uchybienia w wykonywaniu obowiązków lub niemoralne prowadzenie się, zwracając się jednocześnie z prośbą do gubernatora o usunięcie z urzędu.
Urzędów w gminie (wójt, pisarz i sołtys) nie mogły sprawować osoby poniżej 25 roku życia, jak również niechrześcijanie, osoby bez stałego miejsca zamieszkania, skazani za przestępstwa oraz osoby pozostające pod dozorem policji lub sądu. Umiejętność czytania i pisania nie była konieczna, żeby zostać urzędnikiem gminnym, jednak za wyjątkiem pisarza. Wójta z pełnionego stanowiska mógł zwolnić gubernator, natomiast sołtysa naczelnik powiatu.
Według art. 22 ukazu o gminach, wójt gminy odpowiadał za utrzymanie porządku i spokoju w gminie, a sołtysi byli jego podwładnymi. Władza wójta rozciągała się na wszystkich mieszkańców gminy, włącznie z dziedzicami, obejmując również w szerokim zakresie funkcje policyjne. Wójt miał m. in. prawo stosować policyjne środki zapobiegające wszelkim przestępstwom i wykroczeniom, natomiast w sytuacji ich popełnienia zabezpieczyć ślady oraz zatrzymać winowajców.
Funkcja straży ziemskiej
Zmiany w zakresie funkcji policyjnych wójta wprowadził ukaz z dnia 31 grudnia 1866 roku, przekazując je straży ziemskiej i ustanawiając nadzór nad wójtem w tym zakresie. Straż ziemska podlegała naczelnikowi powiatu i posiadała prawo donoszenia o poczynaniach wójta, była ona zatem organem kontrolującym samorząd gminy i stawiającym wójta w nieoficjalnej zależności od strażnika ziemskiego, na którego wójt nie mógł donosić do naczelnika. Problemem był również analfabetyzm wśród wójtów, prowadzący do ich uzależnienia od pisarzy gminnych wybieranych przez gminne zgromadzenie lub też wynajmowanych za zgodą wójta, sołtysów oraz ławników. Pisarz jako jedyna osoba umiejąca pisać i czytać miał istotny wpływ na działalność gminnych sądów, ponieważ prowadził rejestry spraw karnych, cywilnych i umów spadkowych i chłopi zabiegający o jego poparcie często posuwali się do przekupstwa.
Organy gmin wiejskich początkowo pełniły także rolę sądów dla miejscowej ludności, bowiem powstały sądy gminne składające się z wójta oraz ławników wybieranych przez zebranie gminne w liczbie od 2 do 3 na gminę. Ławnikami nie mogli być niechrześcijanie, jak również karani, znajdujący się pod nadzorem policyjnym oraz podsądni. Do kompetencji sądu należało rozsądzanie spraw dotyczących osobistych zobowiązań, o naruszenie własności ruchomej, skarg osobistych oraz odszkodowań za szkody i drobne sprawy karne, jak kradzieże, wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu oraz osobom prywatnym. Sądy miały prawo stosować takie kary, jak upomnienia sądowe i grzywny do wysokości 3 rubli oraz areszt do 7 dni, przy czym istniała możliwość zamiany grzywny na 2 dni robót, natomiast aresztu na prace publiczne. W roku 1876 dokonano reformy systemu sądownictwa podstawowego, oddzielając sądy od gmin. Powstały wówczas okręgi sądowe złożone z dwóch bądź więcej gmin na czele z sędziami gminnymi oraz ławnikami wybierani na zebraniach gminnych. Powstałe w ten sposób sądy zajmowały się sprawami cywilnymi mieszkańców.
Okres pouwłaszczeniowy był czasem narastania konfliktów w łonie klasy chłopskiej z uwagi na fakt, że bezrolni i drobni posiadacze nie mający prawa głosu na zebraniach zarzucali bogatym gospodarzom współpracę z dziedzicami przeciwko gromadom. Wyrazem wzrostu świadomości chłopskiej były coraz liczniejsze partie i ruchy ludowe, których celem było podniesienie edukacji obywatelskiej i aktywizacja chłopów do walki o należne im prawa, natomiast platformą wystąpień stały się właśnie zebrania gminne, w których samowolnie zaczęli brać udział chłopi z nich wykluczeni.